Til innholdet

Prosjektnummer

901573

Prosjektinformasjon

Prosjektnummer: 901573
Status: Avsluttet
Startdato: 01.12.2019
Sluttdato: 30.04.2021
Fagfelt: Villfisk; Rammebetingelser (villfisk)

Økonomiske og miljømessige konsekvenser av reguleringer og institusjonelle rammer for fiskeriene

Dokumentasjon om sammenheng reguleringer drivstoff-forbruk og kvalitet i flåten, som vil være et bidrag til forbedringer på verdiskaping og bærekraft
• Norge har knyttet seg opp til internasjonale avtaler med ambisiøse mål om reduksjon i klimagassutslipp. For fiskerinæringen er det stor usikkerhet knyttet til totale utslipp, og nasjonal statistikk på området synes å underestimere utslippene i stort monn. Alternative kilder (GfF og LSU) som estimerer drivstofforbruket i fiskeflåten, viser en økende trend i forbruk i flåten fra 2015 til 2018.
• Fartøyutviklingen i fiskeflåten viser en stor reduksjon i antall fartøy de siste 15−20 årene, men kapasitetsreduksjonen er langt mindre ettersom nye fartøy er lengre, bredere og med mye større motorkraft. Samlet motorkraft i flåten er i dag på nivå med 2003 – før innføringen av dagens strukturkvoteordning. Men fiskeflåten har i dag om lag 40 % færre fartøy enn den gang.
• Analyser i denne rapporten indikerer at nye fartøy ikke er mer energieffektive, målt ved antall liter drivstoff per kilo fangst, verken i torsketrål eller i konvensjonell kyst. Det skyldes nok flere forhold, også at fartøy blir større, men også redskapsbruk, mobilitet og at sesongen er strukket i senere år.
• Sesongintensiteten i fiskeriene er sterkest for enkelte av de pelagiske fiskeriene, men den største problematikken for foredlingsindustrien finnes i hvitfisksektoren. Intensiteten i torskefisket har generelt økt frem til om lag 2015, men er siden redusert noe, delvis som følge av ferskfiskordningen. Reduksjonen i sesongintensiteten har funnet sted i Finnmark, noe som forsterker den positive effekten for foredlingsbedriftene i dette området. Fiske utenom hovedsesongen har betydelig høyere drivstofforbruk per kg fangst i hvitfiskeriene med snurrevad.
• Kvotefleksibilitet har et betydelig potensial for å redusere drivstofforbruk. Den foreslåtte ordningen, der fleksibilitet kun kan utnyttes innen tilhørende reguleringsgruppe, gir lavere potensiell reduksjon. En forenklet modell indikerer en besparelse for torsketrål og konvensjonelle havfiskefartøy på om lag 4 %.
Sammendrag av resultater fra prosjektets faglige sluttrapport
Effekter for drivstofforbruk​
Funnene er sammenfallende med tidligere undersøkelser og gir støtte for prosjektgruppens overordnede modell om sentrale forhold som er avgjørende for drivstofforbruket. Energiforbruket er avhengig av hvilken art det fangstes på, størrelsen på fangsten, hvilke redskap og fartøy som brukes, avstanden mellom havn og fangstområde, tidspunkt på året og fangstrater.

En rekke offentlige virkemidler knyttet til fangstreguleringer søker å påvirke fangstmønsteret og de dimensjonene som i sterk grad påvirker drivstofforbruket. For eksempel er kvotefordelingen en viktig institusjonell ramme som legger sterke føringer for bruk av redskap, fangstområde, fangststørrelse og sesongprofil. Dersom redusert energiforbruk vektlegges mer i fremtiden, vil det kunne innebære radikale endringer for valg av fangstmønster, redskap og fartøyutforming.

Et sentralt virkemiddel for drivstoffbruk i den norske fiskeflåten er prisregimet for drivstoff, og i særdeleshet avgiftslegging av drivstoff. I likhet med forbruk i ulike fiskerier og tilpasningsformer, varierer størrelsen på drivstoffkostnadene mye i flåten. En endring i avgiftsregimet som bidrar til høyere drivstoffpriser vil derfor være et viktig incentiv for å redusere drivstofforbruket, i tråd med det sentrale prinsippet i norsk miljøvernlovgivning; at forurenser betaler. Dette kan man se for seg har følgende implikasjoner: Noen redskaper blir mer attraktive enn andre. Sesongfiskeriene, det vil si fangst i perioder hvor fangstratene på de mest verdifulle bestanddelene er høyest, vil bli mer intense. Landingene blir større og færre. Og det vil sannsynligvis også innebære at fiske på marginalt lønnsomme fiskerier med høyt drivstofforbruk vil avvikles. Det vil også innebære at incentivene for å utforme mer energivennlige fartøy øker.

En viktig driver for drivstofforbruk i de ulike fartøygruppene er sammenhengen mellom gruppekvote og antall fartøy i gruppen. For eksempel ser en at for torsketrål – hvor antall trålere ble kraftig redusert i løpet av perioden 2000–2010 – er det totale antall driftsdøgn i trålergruppen kraftig redusert, mens antall driftsdøgn per fartøy i samme periode har økt. Samtidig ser en at strukturvirkemidlet i ringnotgruppen ikke har hatt samme effekt. Her ses snarere at antall fartøy er nesten uendret – og fartøyene har langt færre driftsdøgn i løpet av et år. Hovedkonklusjonene er at strukturvirkemidlene kan være viktige virkemiddel for å redusere drivstofforbruket i en fartøygruppe. Ettersom de fleste fartøygruppene i de lukkede fiskeriene ikke er nær de takene som er satt for strukturering, synes imidlertid ikke dette å være et tiltak som er fullt utnyttet. Endringer i drivstoffkostnadene kan imidlertid bidra til at det utnyttede potensialet for reduksjon i drivstofforbruket som ligger i dagens kvotetak, kan utnyttes i større grad.

Norske sjømatprodukter fra villfangstnæringen har et klimaavtrykk som generelt er langt lavere enn eksempelvis kjøtt fra svin, storfe eller kylling, men for de fleste verdikjeder er det fangstleddet og dets energiforbruk som er den største komponenten i et klimagassregnskap (Winther et al., 2020). I forhold til incentiver for å redusere energiforbruket i flåten, utgjør energikostnadene et viktig incentiv som en viktig komponent i regnskapet til mange av de fartøyene som bruker mest drivstoff. Offentlige virkemidler rettet mot å påvirke fangstmønsteret i den norske fiskeflåten er imidlertid ikke nødvendigvis rettet mot å forbedre klimagassregnskapet. Mange av virkemidlene er rettet mot å legge til rette for større aktivitet og lønnsomhet i de påfølgende ledd av verdikjeden. Særlig er det rettet mye oppmerksomhet mot å dempe det sesongmessige uttaket og spre fangstene bedre over året.

Funnene i dette prosjektet gir indikasjoner på at slike virkemidler vil være med på å drive opp energiforbruket i fangstleddet og dermed svekke det totale klimagassregnskapet for produktene produsert med et slikt fangstmønster. For snurrevadflåten over 15 meter er drivstofforbruket i og utenfor hovedsesongen studert i kapittel 6.3. Slike virkemiddel er særlig i bruk i hvitfiskdelen av næringen. Leveringsplikten for torsketrålerne har dette som et uttrykt mål. Store deler av torskekvoten er satt av til å fange torsk i de delene av året når torsken er langt til havs. Samtidig er kvotene øremerket til å fanges med et av de meste energikrevende redskapene – trål. Og det er forventet at torsken skal leveres fersk til anlegg på land. Dette virkemidlet er med andre ord rettet mot et fangstmønster som er blant de mest energikrevende vi har i dagens torskefiske. Et annet virkemiddel er ulike former for kvotebonuser i torskefiskeriene som også har som mål å dempe sesonguttaket av torsk. Ferskfiskordningen gir ekstra kvoter til de fartøyene som fanger torsk (og andre arter) utenom vintersesongen. Disse ordningene møter mye kritikk fra fangstleddet for å være energisløsende, og illustrerer en iboende konflikt mellom målet om å redusere klimagassutslippene opp imot landindustriens behov for helårlig tilgang på ferskt råstoff.

Effekter for kvalitet
Et annet sentralt mål i prosjektet har vært å analysere om, og hvordan, institusjonelle rammer og fangstreguleringer påvirker fangstleddets evne og vilje til å sikre god kvalitet på sine landinger. Også her har prosjektet benyttet en overordnet modell som forklarer hva som påvirker grad av sløsing med fiskekvalitet. Kvalitet har imidlertid vist seg vanskelig å studere, ettersom det i liten grad differensieres på kvalitet i landingsdokumentene i torskefiskeriene. Dersom fiskekvaliteten på landingene skal forbedres, er det en forutsetning at førstehåndsmarkedet evner å premiere landinger av god kvalitet, og straffe dårlig kvalitet, gjennom prismekanismen. En underliggende forutsetning er at høy fiskekvalitet gir en gevinst i førstehåndsmarkedet i form av høyere pris enn fisk med dårligere kvalitet. Det er altså et viktig premiss at førstehåndsmarkedet premierer kvalitet. Selv om det finnes gode eksempler på verdikjeder der kvalitet står i fokus og premieres, er det generelle bildet at det i liten grad differensieres i torskefisket. For landingene av hyse gjøres det større grad av prisdifferensiering. Det ser imidlertid ikke ut for at de økonomiske incentivene er sterke nok til at en stor del av fiskeflåten dreier redskapsbruken mot redskap som ivaretar kvalitet i størst mulig grad. Det er rimelig å anta at førstehåndsmarkedet for pelagiske arter og ombordfrosset hvitfisk i større grad premierer kvalitet enn førstehåndsmarkedene for fersk hvitfisk. Til tross for samme lovverk (Fiskesalgslagsloven), er disse markedsplassene organisert forskjellig. De auksjonsbaserte markedene ser ut til best å premiere kvalitet.

Konklusjonene omkring kvalitetsgradert prising er styrket ved at adferd som bidrar til å svekke kvalitet i liten grad kan ses på prissettingen for torsk. Store landinger med redskap som normalt gir redusert kvalitet gir generelt ikke lavere råvarepris enn fangster med kvalitetsfremmende redskap. Det bidrar til å holde vedlike og fremme et fangstmønster med et sterkt kostnadsfokus i førstehåndsmarkedet for fersk hvitfisk. Dette skjer til tross for god kunnskap om sammenhengen mellom fangstadferd/-håndtering og fiskekvalitet. Og til tross for at et strengt regelverk rundt for eksempel bløgging, nedkjøling og lagring er på plass.

Funnene viser også at det er konflikter mellom målet om effektivitet i fangst, målet om høy fiskekvalitet og målet om energieffektiv fangst. Som vår overordnede modell viser, kan redusert fangstintensitet bidra til bedre kvalitet. Det må nødvendigvis gå utover fangsteffektiviteten og energiforbruket.

Drøfting
Det er stor forskjell mellom ulike fartøygrupper og driftsformer, både med tanke på energiforbruk og sløsing med fiskekvalitet. Myndighetene kan påvirke disse gjennom flere virkemidler og rammebetingelser. I første rekke gjennom å stille næringsaktørene ovenfor reelle samfunnsøkonomiske priser for drivstoff og bidra til at markedene for fisk fungerer best mulig, der det i større grad differensieres på kvalitet. Et noe mindre inngripende alternativ til omfordeling av ressursene (kvotefordeling) er å la redskapsfleksibilitet være et rådende prinsipp i flåten, og der markedet – gjennom prispremie på kvalitet og straff av klimagassutslipp (eksempelvis CO2-avgift) – “tvinger” aktørene til å finne den mest gunstige driftsformen for å minimere utslipp og maksimere fiskekvalitet.

Tilrettelegging og stimulering til innovasjoner vil også kunne bidra positivt, eksempelvis som det gjøres gjennom Enova og andre FoU-bidrag. Av mer sektorspesifikke tiltak kan det ligge et potensiale i å fjerne hindringer for at næringsaktørene kan velge tilpasninger til redusert drivstoffbruk, eksempelvis kravet om bruk av trål for en vesentlig del av fisketillatelsene. Et annet virkemiddel er den direkte fordelingen av fisketillatelser. Både dagens kvotefordeling og bestemmelsene for fisketillatelsene kan aktivt benyttes opp mot målene om klimavennlig/-nøytral fangst og å unngå sløsing. Om det er politisk vilje til det kan også fordelingen av de utløpende strukturkvotene (fra 2026) benyttes for en slik tilpasning, som tar hensyn til klimaavtrykk og råstoffkvalitet. Endringer i kvotefordelingen vil være vanskelig politisk gjennomførbart, da dette kan få stor betydning for personer og organisasjoners økonomi og verdier. Politikerne har derfor over lang tid sterkt vektlagt stabile rammebetingelser for næringsaktørene og at kvotefordelingen skal ligge fast.

Strukturkvoteordningen har gitt vesentlig redusert antall fartøy. Effekten på drivstofforbruket er imidlertid ikke entydig. Denne har tilrettelagt for investeringer i fartøy med høyere fangstkapasitet og sannsynligvis redusert forbruk per tonn i hovedsesongene. Samtidig kan økt fangstgrunnlag, mannskapssituasjonen og store investeringer kreve drift over lengre tid, og at man utnytter mer marginale fiskeri og eksempelvis øker innsatsen i ikke-kvoteregulerte fiskeri som reke. For det dominerende fisket etter torsk i kystfiskeflåten, kan sesongutjevnende tiltak som levendelangringsbonus og ferskfiskordningen ha bidratt i noen grad. Dette kan være bakgrunnen for at estimatene for det totale drivstofforbruket har økt de siste årene etter å ha falt en periode, men det vil kreve mer nøyaktige og detaljerte data for å kunne påvise hvilke årsaker som ligger bak dette. Funnene i dette prosjektet understreker også konflikten mellom et mål om redusert energiforbruk i fangst og bedre fordeling av fangsten over året. Vandringsmønsteret danner ofte grunnlag for et energieffektivt fiske med høye fangstrater nært kysten på de mest verdifulle delene av bestandene. Virkemidler med et uttalt mål å dempe sesongtoppene – for å sikre stabil tilgang på råstoff til landindustrien og forbedre mulighetene for å være leveringsdyktig i markedene hele året – vil ofte innebære økt energiforbruk i fangstoperasjonen.

Et nytt virkemiddel som er analysert nærmere i prosjektet er kvotefleksibilitet. Dette er et virkemiddel som er i støpeskjeen og kan bli en viktig arena for næringsaktørene. Dette åpner for at uheldige konsekvenser av dagens kvotefordeling kan justeres på en arena for frivillige overføringer/leie mellom næringsaktørene.

I lys av funnene knyttet til sløsing med kvalitet og drivstoff, gir en slik ordning muligheter til å overføre kvoter fra fartøy med en kvalitetsødende redskapsbruk og fangstmønster til fartøy med kvalitetsfremmende redskapsbruk og fangstmønster. Dette kan også skje gjennom at deler av kvotene overføres fra fartøy med høyt drivstofforbruk til fartøy med lavt drivstofforbruk. Dersom fremtidig kvoteutveksling bare kan gjøres innenfor gitte fartøygrupper, vil store deler av potensialet for redusert sløsing med drivstoff og kvalitet ikke la seg realiseres. Ettersom aktørene i all hovedsak vil gjøre slike transaksjoner ut fra bedriftsøkonomiske motiver, kan man ikke være sikre på at virkemidlet vil bidra til positive effekter for kvalitet og drivstofforbruk. 
​​Prosjektet har levert resultater på alle målsettinger i prosjektet. Det er fremkommet viktige resultater fra arbeidet både når det gjelder effekter for drivstofforbruk og effekter for kvalitet (funn knyttet til sløsing med kvalitet og drivstoff i fiskeriene). I prosjektet drøftes også hvordan myndighetene kan påvirke disse forholdene gjennom flere ulike virkemidler og rammebetingelser i fiskerinæringen.
Myndighetene må balansere ulike hensyn når de utformer fangstreguleringer og institusjonelle rammer for fiskeriene. I norsk fiskeriforvaltning har den miljømessige dimensjonen blitt høyt prioritert gjennom strenge adgangsbegrensninger og totalkvoter. Den økonomiske dimensjonen er ivaretatt gjennom markedsorientering av kvoteregimet og herunder ulike strukturvirkemiddel for å redusere ulønnsom overkapasitet. For å sikre sosial bærekraft, er det utviklet ulike fordelingsmekanismer for totalkvoter (TACs) mellom ulike fartøygrupper og redskapsgrupper etter historiske fangstrettigheter.

Kompleksiteten i fiskeriforvaltningen illustrerer med dette målkonfliktene som lett oppstår ved behov for institusjonell endring, f.eks. at krav til teknologier for bedre kvalitet – og mer miljøvennlig fiske – kan føre til fordelingskonflikter mellom ulike fartøy- og redskapsgrupper.

Samtidig er fiskerne og rederiene økonomiske aktører som vil søke å maksimere lott og økonomisk overskudd innenfor de rammene som myndighetene til enhver tid har satt for utøvelse av fiske. I søken etter de mest lønnsomme fangststrategiene, må de også ta hensyn til fiskens biologi og vandringsmønster.

Til tross for at norsk fiskeriforvaltning er bærekraftig, og blir holdt frem som en av de beste i verden, er det fortsatt rom for forbedringer. Ønsket om å gjøre fiskeriene mer bærekraftig vil ofte møte målkonflikter. For å videreutvikle norske fangstreguleringer og institusjonelle rammer som kan styrke økonomien, redusere kvalitetstapet og forbruket av drivstoff, er det nødvendig å gjennomføre grundige analyser som kan avdekke på hvilke områder dagens institusjonelle rammeverk gir incentiver til sløsing med kvalitet og drivstoff. 
Hovedmål
Å analysere de økonomiske og miljømessige konsekvensene av reguleringer og institusjonelle rammer (myndighetskrav) som gjelder for norsk fiskeri. Herunder analysere hvordan endring i eller bortfall av ulike myndighetskrav kan påvirke drivstofforbruk og det totale klimautslippet i fiskeflåten. Konsekvensene bør, så langt det er mulig, kvantifiseres for hele flåten. 

Delmål
• Å kartlegge om institusjonelle rammer og fangstreguleringer påvirker fangsteffektivitet, omfanget av sløsing med kvalitet og drivstoff i sentrale norske fiskerier.
• Å utvikle modeller for å måle hvordan institusjonelle rammer og fangstreguleringer (herunder områdebegrensninger) påvirker fangsteffektivitet, kvalitetsmessig sløsing og drivstofforbruk i sentrale norske fiskerier.
• Å analysere noen utvalgte fiskerier hvor sløsing med kvalitet og drivstofforbruk er utfordrende.
• Å foreslå justeringer i forvaltningssystemet som reduserer den kvalitetsmessige sløsingen og/eller drivstofforbruket uten at fangsteffektiviteten reduseres.
• Å drøfte institusjonelle implikasjoner i forhold til beskatningsmønster, ressursfordeling og områdereguleringer, samt endringer i ulike innsatsreguleringer, f.eks. friere redskapsvalg/fartøyutforming og design av kvoteregime. 
Fiskeflåten er en vesentlig bidragsyter til utslipp av klimagasser. Forbruk av drivstoff representerer en betydelig kostnadskomponent i fiske, spesielt for havfiskeflåten. Samtidig har Norge forpliktet seg til å redusere utslipp av klimagasser. Det er også sentralt at store deler av kommersiell fangst går tapt under fangst- og foredlingsprosesser. Et viktig mål er derfor å produsere mat mer bærekraftig. I fiskeriene innebærer det at det bl.a. må utvikles forvaltningsregimer som reduserer energiforbruket og kvalitetstapet fangstleddet. Det er grunnleggende å ta vare på alt som fanges for å maksimere verdien av en knapp kvote.

Nytten av å utvikle kunnskap om hvordan forvaltningsregimet gir incentiver for å ta vare på verdipotensialet av fangsten, minimere drivstofforbruket og bedre lønnsomheten blir viktig for å forbedre fangstreguleringene og det institusjonelle rammeverket i norsk fiskerier. En slik tilnærming kan å øke markedsverdien av fangsten, redusere klimagassutslippene fra fangstleddet og generelt bidra til at norske fiskerier får økt bærekraft og dermed blir foretrukket som leverandør til det globale matvaremarkedet.
​I prosjektbeskrivelsen er det lagt til grunn følgende prioriteringer: Oppmerksomheten rettes mot fangstreguleringer og institusjonelle rammer som er viktige drivere for sløsing med drivstoff og kvalitet. Samtidig fokuseres det på problemområder som stiller forvaltningsmyndighetene overfor vanskelige målkonflikter og der de møter dilemmaer når de må prioritere mellom ulike mål. Det er valgt å sammenligne slike fiskerier med andre fiskerier hvor slike utfordringer ikke er like sterkt tilstede. Hensikten med slike komparative analyser er å undersøke om ulike deler av fangstleddet kan lære av andre, og om slik kunnskap kan overføres mellom grupper i fangstleddet.

I prosjektet skal følgende tre kriterier vektlegges ved valg av fiskerier:
• stor sløsing med kvalitet og drivstoff
• målkonflikter
• virkemidler for å redusere sløsing med kvalitet og drivstoff uten å redusere lønnsomheten
• konsekvenser av justeringer av fangstreguleringer

Hensikten er å identifisere områder hvor fangstreguleringer og institusjonelle rammer har gitt incentiver til å sløse med drivstoff og/eller med fiskens økonomiske og ernæringsmessige verdi. Slike funn skal man bruke til å foreslå endringer i fiskeriforvaltningen som kan redusere fiskeflåtens samlede miljøavtrykk samt bedre kvaliteten for økt verdiskaping av fangstgrunnlaget.

I fire arbeidspakker rettes derfor oppmerksomheten mot reguleringer som har som har som ambisjon å: 
• dempe sesongsvingningene i fangsten
• påvirke redskapsbruk og fartøyutforming
• påvirke hvilke områder det fiskes i
• påvirke grad av spesialisering

Arbeidspakkene gjennomføres parallelt i en felles prosess som består av fire steg:
1. kartlegging (valg av fiskeri) 
2. effekt på drivstofforbruk 
3. effekt på sløsing med kvalitet 
4. implikasjoner/tiltak
Resultater fra prosjektet vil formidles ved fagrapporter, vitenskapelige artikler i internasjonale tidsskrifter med fagfellevurdering, faglig sluttrapport, presentasjoner til bruk for næringen og andre interessenter, faktaark, kronikker og nyhetssaker.

Relaterte FHF-prosjekter

Midlertidig driftsordning i fiskeflåten Prosjektnummer: 910377
Effekter av endrede rammebetingelser for fiskeflåten under 21 meter Prosjektnummer: 902011
Kartlegging av landingsmønster for torsk, sei og hyse i Norge Prosjektnummer: 901644
Klimagassutslipp i norsk fiskeflåte for perioden 1995 til 2015 Prosjektnummer: 901248
Økt lønnsomhet i torskesektoren: Rammeprogram 2011–2015 Prosjektnummer: 900543

Medieomtale

Viktig analyse om konsekvenser av reguleringer
fhf.no
Den ene målsetningen slår den andre ihel
kystogfjord.no
Ikkje alltid lett å være fiskar
nett.no
Utfordrende målkonflikter
nofima.no
Utlysning; konsekvenser av reguleringer og institusjonelle rammer i norsk fangstbasert industri
fhf.no

Prosjektnyheter

13.06.2021
Viktig analyse om konsekvenser av reguleringer
Les flere nyheter