Betydningen av tollfrie kvoter for eksport av pelagisk fisk til EU

​Sammendrag av resultater fra prosjektets faglige sluttrapport
Sjømaten har alltid vært en bærebjelke i norsk økonomi, men dagens situasjon med eksport av store mengder ubearbeidet sjømat betyr at vi “gir fra oss” store mengder råstoff som kunne gitt både arbeidsplasser og økt verdiskaping i Norge. Norsk pelagisk industri har hatt god råstofftilgang, og god verdiøkning på produktene som eksporteres. Samtidig er det flåten som tjener penger, mens konsumindustrien har lav verdiskaping og lav lønnsomhet. Næringen eksporterer i hovedsak lite foredlede produkter. En viktig årsak er høy toll på bearbeidede produkter. Tollfrie kvoter avhjelper denne situasjonen noe, men med midlertidige kvoter, og usikkerhet rundt fornyelsen av disse, oppleves usikkerheten stor for bedrifter som vurderer å investere i bearbeiding i Norge. 

På kort sikt er situasjonen med manglende resultater i forhandlingene mellom Norge og EU, og tollfrie kvoter som ikke fornyes i tide, et akutt problem for enkeltbedrifter som blir sittende med store lager av varer som vanskelig kan omsettes uten tap. På lenger sikt vil den generelle markedsadgangen være viktig for foredlingsgraden for norsk sjømat. 

I prosjektet har man analysert tollregimets betydning for handel og foredlingsgrad med både kvalitative og kvantitative metoder. For å kunne drøfte dette behøver en også å forstå de mer generelle vilkårene for å kunne drive foredling av sjømat i Norge, som kostnads- og velferdsutvikling, konkurranseevne og global arbeidsdeling, og se dem i sammenheng med handelspolitikken og markedsadgangen. Man har brukt ulike analysenivåer for å forstå flere aspekter av problemstillingen. Den generelle/overordnede analysen er på næringsnivå, mens casestudier tar bedriftenes perspektiv og ser på de tollfrie kvotenes betydning for utvalgte bearbeidede produkter. 

For handelsanaIysen i prosjektet er det bygd opp enn ny database for EUs import, toll og tollkvoter overfor alle land i 2000–2020. Under 1/3 av Norges pelagiske eksport går til EU, og NUPIs analyser viser at Norges markedsandel i EU er synkende over tid. Analysen viser at en hovedgrunn til dette er at sjømat har høy toll i EU. Den empiriske analysen av EUs import fra alle land viser at sjømat har høy prisfølsomhet: 1 % høyere toll for et leverandørland (for eksempel Norge) gir 9 % lavere volum. For pelagisk eksport er den gjennomsnittlige tollen 16 % og prisfølsomheten enda høyere enn gjennomsnittet for sjømat. Ut fra dette er norsk eksport av pelagisk sjømat til EU i utgangspunktet redusert med 84 % som følge av høy toll. Til gjengjeld har Norge tollfrie kvoter og tollfrie perioder som bidrar til økt eksport. Men analysen viser at nettoresultatet av toll og tollfrie kvoter er høy beskyttelse fra EUs side som reduserer handelen betydelig. 

Samtidig må man se dette opp mot at 70–75 % av norsk sild går til EU, en andel som har økt fra rundt under 40 % før 2010. For produktkategorien fryst sildefilet har nærmere 90 % gått til EU de siste 7 årene og for mer bearbeidede sildeprdukter går praktisk talt 100 % til EU. EU har vært en stor fangstaktør på makrell, spesielt fram til Storbritannia forlot EU. EU har stått for 40 % av makrellfangstene i Nord-Atlanteren og har fram til 2020 selv vært en netto eksportør av makrell. I en del markeder møter norsk pelagisk industri således produsenter i EU som konkurrenter på makrell. 

Den handelspolitiske analysen i prosjektet viser at EU siden 2011 har doblet antall tollfrie kvoter totalt, med økt bruk av disse for industrivarer som metaller og kjemisk. Sjømat er sektoren med høyest toll og relativt flest tollfrie kvoter i EU, og Norge er her på “kvotetoppen”. Dette står i strid med mål om å redusere kvantumsreguleringer i handelen, og betyr at Norge for en viktig eksportsektor behandles “nesten som Kina”. 

Den næringsøkonomiske analysen i prosjektet viser at det har vært en sterk strukturering av pelagisk konsumindustri i Norge de siste 20 årene. Det har skjedd en betydelig reduksjon i antall anlegg i drift og en enda større reduksjon i antall aktører, der de tre største nå står for rundt 70 % av råstoffkvantumet av sild, makrell og lodde. Samtidig har det vært en bedring i lønnsomheten i pelagisk konsumindustri, særlig sammenlignet med annen villfangstbasert fiskeindustri. 

På produktsiden har stadig mer av silda blitt foredlet til filet, mens makrelleksporten fremdeles domineres av rundtfryst makrell. Sildefileten, enten den er fryst eller kryddersaltet/eddikbehandlet går i all hovedsak til EU. Her blir den videreforedlet til marinerte produkter, salatprodukter og hermetikkprodukter, der de viktigste markedene er i Tyskland og Polen. En gjennomgang av tysk videreforedlingsindustri viser at denne industrien domineres av store aktører, etter mange år med sterk struturering. De fire største tyske aktørene har nesten 2 500 ansatte knyttet til foredling av sild og makrell ved sine fabrikker i Tyskland, Polen og Litauen. Flere tyske produsenter har flyttet mye av sin produksjon til enten Polen eller Litauen. 

Også i Polen domimneres industren av store aktører selv om det her er flere produsenter. Den største aktøren på foredling av sild og makrell har alene 2 500 ansatte ved sine fabrikker. Mange av produsentene i Polen leieproduserer for både industriaktører og for varehandelen i en rekke land, der Tyskland er det største og viktigste markedet. Strukturendringene i Tyskland og Polen må også sees i sammenheng med utviklingen og konkurransesituasjonen i varehandelen. I Tyskland, der fire større aktører dominerer, alle med egne lavpriskjeder, er priskonkurransen sterk og prisnivået på mye av silde- og makrellproduktene i dagligvarehandelen ligger under det man kjenner fra Norge. Det er et stort innslaget av varehandelens egne merkevarer også på produkter av sild og makrell, enten det er lavpris- eller premiummerker, og mye av dette er produsert i Polen. 

Casestudiene i prosjektet viser at det er flere faktorer som tyder på muligheter for å flagge hjem produksjon av bearbeidede produkter. Foredlingsbedrifter i EU har lagt ned deler av sin kapasitet, kvaliteten på produktene blir bedre når de produseres på ferskt råstoff, “oppblåsbar” plastemballasje har tatt bort ulempene ved transport av tomme glass, og norsk industri har muligheter for stor grad av automatisering. Foredling nær råvarekilden gir tilgang til ferskt restråstoff, og dermed gode verdiskapingsmuligheter i Norge. På den andre siden har Norge fortsatt et høyt lønns- og kostnadsnivå, lang vei til markedet, med krevende og dyr logistikk og begrenset markedskunnskap. Mye tyder på at den usikkerheten som skapes av usikre kvoter hemmer investeringer i Norge, og reduserer sannsynligheten for at bearbeiding basert på norsk råstoff flyttes “hjem”. 

Både de kvantitative og kvalitatative analysene viser at lav toll vil være bedre enn dagens situasjon, med en høy toll og tollfrie kvoter. Alternativt kan tollkvotesystemet for sjømat forenkles, med færre og større tollfrie kvoter. Analysen viser også at Norge tapte terreng ved EUs østutvidelse, og kvotene som da ble gitt bør bli juridisk permanente og ikke gjenstand for reforhandling i fase med EUs budsjettperioder. 

Resultatene viser at sjømat er en sektor med skarp konkurranse på produktnivå. Resultatene om elastisiteter er også i stor grad i tråd med nylige resultater fra gravitasjonsmodellanalyse med globale handelsdata for individuelle produkter på 6-sifret nivå. 

Resultatene viser at tollkvoter generelt øker handelen, og det er også viktig å inkludere tollkvoter i estimeringen for å unngå skjev
tollelastisiteter.