Til innholdet

Prosjektnummer

901391

Prosjektinformasjon

Prosjektnummer: 901391
Status: Avsluttet
Startdato: 15.11.2017
Sluttdato: 18.12.2020

Havbruksforvaltning 2030

Forskningbasert kunnskap om fremtidig forvaltning av norsk havbruksnæring som vil være grunnlag for utvikling og forslag til forbedringer av fremtidig forvaltning av næringen
• I 2030 bør samfunnet ha etablert andre reguleringsmekanismer på lokalitets- og områdenivå som regulerer mer direkte når det gjelder biosikkerhet og miljøeffekter. Slike mekanismer kan blant annet omfatte en ny konsesjonsordning (tillatelse) for lukkede eller semi-lukkede anlegg.
• Det er for tiden ikke behov for produksjonsregulerende tiltak ut fra markedshensyn. Produksjonstillatelser med angitt maksimal tillatt biomasse brukes derfor primært ut fra ønsket om miljøregulering, det vil si minimalisere effekten av ett oppdrettsanlegg i forhold til andre oppdrettere og for å redusere effekten av lakselus på villfisk.
• Enkelte kommuner har ønsket å stille særskilte miljøkrav til havbruksnæringen med hensyn på utslipp og bruk av teknologi. Slike krav vil kunne bidra til større sosial bærekraft på lokalt plan (økt aksept for havbruk), men vil kunne gi høyst ulike reguleringer fra en kommune til en annen. Et slikt regime anbefales derfor ikke.
• Uansett regime vil det kunne innføres tidsavgrensning på tillatelsene. Dette vil gi større fleksibilitet i planleggingen, men innføre større usikkerhet for havbruksnæringen. Effektene vil avhenge av hva som blir tidshorisonten, og hvilke kriterier som blir satt for å avslå fornyelse. Tidsavgrensning anbefales ikke, da en allerede i dagens regelverk har muligheten av å stoppe virksomheten på en lokalitet ut fra miljømessige forhold.
• Ingen av de undersøkte alternativene til dagens planlegging anses som realistiske, grunnet manglende institusjonalisering (industriparker, produksjonsområder, vannregioner, fylkesplaner). Det bør i stedet satses på interkommunale kystsoneplaner som rulleres hvert fjerde år. Om nødvendig kan statlige retningslinjer brukes i større utstrekning enn i dag.
• Økt områdesamarbeid vil kunne løse flere av havbruksnæringens utfordringer. Omfanget av slikt samarbeid vil avhenge av framtidig konsentrasjon, teknologiutvikling og administrasjon, noe som er ytterligere illustrert i de fire scenarioene som er utviklet i tilknytning til prosjektet. Oppdretterne selv ser ut til å foretrekke frivillig samarbeid, vel vitende om at dersom man ikke oppnår tilfredsstillende løsninger vil statlig myndigheter gripe inn med lovpålegg. På områder som sykdom og lakselus anbefales en større grad av lovpålagt samarbeid.
Sammendrag av resultater fra prosjektets faglige sluttrapport
Havbruksforvaltning 2030 har vært et mangfoldig prosjekt, som har belyst hvilke utfordringer havbruksnæringen står overfor i tiden fram mot 2030, og hvordan de best kan møtes med hensyn på administrative tiltak. Som vist under pkt. 2 og 3 har prosjektet hatt en bred tverrfaglig tilnærming, hvor ulike spørsmål har vært besvart gjennom organisering av fire ulike arbeidspakker (WP1–4).

For hver av arbeidspakkene har det vært utarbeidet konklusjoner, som er sammenfattet i det følgende: 
1. I 2030 bør samfunnet ha etablert andre reguleringsmekanismer på lokalitets- og områdenivå som regulerer mer direkte når det gjelder biosikkerhet og miljøeffekter. Da bør samfunnet ha etablert kvotesystemer og prismekanismer for disse som gir økonomiske insentiver til innovasjon, og belønner havbruksselskaper som reduserer smittepress og miljøutslipp med muligheter for økt produksjon.
2. Det bør overveies å innføre en særskilt konsesjonsordning (tillatelse) som gir insentiver til å ta i bruk lukkede eller semilukkede produksjonsteknologier. En slik ordning vil kunne bruke redusert pris som virkemiddel, både for etablering av nye anlegg og for konvertering (til lukkede) av eksisterende (åpne) anlegg.
3. Det er for tiden ikke behov for produksjonsregulerende tiltak ut fra markedshensyn. Produksjonstillatelser med angitt maksimal tillatt biomasse brukes derfor primært ut fra ønsket om miljøregulering, det vil si minimalisere effekten av ett oppdrettsanlegg i forhold til andre oppdrettere og for å redusere effekten av lakselus på villfisk.
4. Videre er hele trafikklyssystemet som regulerer vekst i 13 produksjonsområder, bygd opp på produksjonstillatelser, som tillater vekst (grønne områder), holdes stabile (gule områder) eller utsettes for reduksjon (røde områder). Selv om det vitenskapelige grunnlaget for systemet, basert på én indikator (lakselus), er omstridt, vil det på kort sikt være vanskelig å foreta vesentlige endringer av dette systemet. Unntaket vil være å inkludere flere indikatorer, slik som utslipp, rømming, dødelighet og fiskevelferd.
5. På lengre sikt er det fullt mulig å tenke seg et system som bare baserer seg på en lokalitetstillatelse. Det vil trolig gjøre det lettere for nykommere i næringen, men vil ha negative effekter for de som allerede er etablert, i form av økt usikkerhet og mest sannsynlig redusert pantesikkerhet.
6. Leie av lokaliteter har vært foreslått. Det vil øke fleksibiliteten i den kommunale planleggingen og trolig også den sosiale bærekraften. Den økonomiske bærekraften vil derimot svekkes, og havbruksnæringen vil oppfatte dette som en økt politisk/regulatorisk usikkerhet. Leien kan enten baseres på et fast beløp eller på auksjon.
7. Enkelte kommuner har ønsket å stille særskilte miljøkrav til havbruksnæringen med hensyn på utslipp og bruk av teknologi. Det antas at flere kommuner vil forsøke, men en slik adgang er sterkt omdiskutert og ikke rettslig avklart. Igjen vil slike krav kunne bidra til større sosial bærekraft på lokalt plan (økt aksept for havbruk), men vil kunne gi høyst ulike reguleringer fra en kommune til en annen. Et slikt regime anbefales derfor ikke.
8. Uansett regime vil det kunne innføres tidsavgrensning på tillatelsene. Dette vil gi større fleksibilitet i planleggingen, men innføre større usikkerhet for havbruksnæringen. Effektene vil avhenge av hva som blir tidshorisonten, og hvilke kriterier som blir satt for å avslå fornyelse. Tidsavgrensning anbefales ikke, da en allerede i dagens regelverk har muligheten av å stoppe virksomheten på en lokalitet ut fra miljømessige forhold.
9. Generelt vil tilgang til nye arealer avhenge av styrken på ulike konkurrerende interesser i kystsonen og på næringens legitimitet. Havbruksnæringen vil få større legitimitet hvis man klarer å redusere lus, rømming og forurensning, samt garantere akseptabel dyrevelferd.
10. Tilgang på nye arealer lokalt avhenger også av hva kommunene får igjen. Det anbefales en årlig produksjonsavgift som går uavkortet til havbrukskommunene. Videre at Havbruksfondet gjøres om til et reelt fond, med årlige utbetalinger til kommuner og fylkeskommuner, basert på en bedre fordelingsnøkkel enn det som nå er vedtatt. Ingen av de undersøkte alternativene til dagens planlegging anses som realistiske, grunnet manglende institusjonalisering (industriparker, produksjonsområder, vannregioner, fylkesplaner). Samtidig er kommunevise planer som omfatter begrensede sjøområder lite egnet i en økosystem-sammenheng. Det bør i stedet satses på interkommunale kystsoneplaner som rulleres hvert fjerde år. Om nødvendig kan statlige retningslinjer brukes i større utstrekning enn i dag.
11. På utvalgte lokaliteter bør det kunne åpnes for integrert multitrofisk havbruk (IMTA).
12. Det bør åpnes for havbruk utaskjærs (ut til 12 nautiske mil) og offshore (ut til 200 nautiske mil) basert på blokkutlysninger i prioriterte områder, som allerede foreslått. Slike områder vil ha sitt eget regelverk, med utlysing av blokker, teknologiske og biologiske forutsetninger, betaling for tillatelser og prising, helt uavhengig av det regimet som utvikles for kystområdene og for oppdrett på land.
13. Økt områdesamarbeid vil kunne løse flere av havbruksnæringens utfordringer. Omfanget av slikt samarbeid vil avhenge av framtidig konsentrasjon, teknologiutvikling og administrasjon, noe som er ytterligere illustrert i de tre scenarioene som er utviklet i tilknytning til prosjektet. Oppdretterne selv ser ut til å foretrekke frivillig samarbeid, vel vitende om at dersom man ikke oppnår tilfredsstillende løsninger vil statlige myndigheter gripe inn med lovpålegg. I rapport 33/2020 Analyse av regelverket, anbefales det en sterkere lovregulering av samarbeid innen områder som bekjempelse av lakselus og sykdom.
14. Her vises det også til et behov for klarere retningslinjer for prioritering når to oppdrettere er interessert i samme lokalitet.
15. Den bioøkonomiske modellen som er utviklet i WP1 viser at det er betydelige gevinster som kan oppnås gjennom organisert samarbeid. Modellen viser også at det i et område vil kunne være både vinnere og tapere ved utstrakt samarbeid. Hvis slike løsninger skal kunne lykkes er en avhengig av å finne mekanismer som kan kompensere “taperne”.
16. Algeinvasjonen sommeren 2019 viste behovet for bedre beredskapsorganisering. Prosjektet har i egen rapport gitt anbefalinger om hva som bør gjøres. Oppretting av avlastingslokaliteter i krisesituasjoner (i alle produksjonsområder) anses som særlig viktig.
17. Scenarioene viser at havbruksnæringen fram mot 2030 kan utvikle seg i ulike retninger, selv om de tunge trendene antas å være felles og legges til grunn for alle scenarioene. Hvilken retning næringen vil ta, avhenger i stor grad av politiske valg, og ikke minst hvordan de ulike bærekraftdimensjonene operasjonaliseres, vektlegges og avveies mot hverandre.
18. Selv med god beredskap vil næringen kunne oppleve jokere eller svarte svaner, det vil si plutselige begivenheter som kan gi omfattende virkninger for hele næringen. Et aktuelt eksempel er Covid-19, som allerede har fått betydelige markedsmessige effekter. Tilsvarende fenomener vil kunne påvirke næringens og skiftende regjeringers målsettinger om produksjon og verdiskaping.

Flere av resultatene bør kunne utnyttes med hensyn på å oppnå vekst i en bærekraftig sjømatnæring. Ikke minst gjelder det konklusjonene på flere at de alternative reguleringsforslagene som har dukket opp de siste årene. Det gjelder slike forhold som tidsavgrensning av tillatelser, og bruk av spesifikke miljøkrav fra kommunene, som ikke anbefales. Det samme gjelder for de mange forslag til de administrative enheter for forvaltning av havbruksnæringen. Her er anbefalingen klar, nemlig å gå videre på dagens ordning med interkommunalt samarbeid, hvor det kan planlegges for større sammenhengende sjøområder.

Det vises ellers til betydelige gevinster som kan oppnås med samarbeid, men modellen viser også at slikt samarbeid kan produsere både vinnere og tapere, og at en vellykket gjennomføring er avhengig av at man finner mekanismer for kompensering av de som eventuelt taper på nye samarbeids-løsninger. Det store flertall av oppdrettere ønsker primært frivillig samarbeid, vel vitende om at hvis slikt ikke oppnås, vil det i neste omgang kunne bli lovpålagt, noe som ofte gir mindre rom for lokale tilpasninger.

Scenarioene som ble utarbeidet i WP 3 viser at næringen og forvaltningen av den kan utvikle seg i ulike retninger, avhengig av konkurranse-situasjonen, produksjonsteknologi og administrative løsninger. Mye avhenger av hvordan de ulike bærekraftdimensjonene operasjonaliseres, vektes og avveies mot hverandre. Per 2020 står økonomisk bærekraft sterkt, med lønnsomhet i perioden 2012–2020 som langt overstiger gjennomsnittet i norsk industri, mens næringen skårer lavere på miljømessig og sosial bærekraft. En bedring av miljømessig bærekraft består først og fremst i reduksjon av det som i dag er velkjente problemer: lakselus, rømming og utslipp. Dette kan kraftig reduseres med ny teknologi, men da trengs nye insentiver, hvor prosjektet blant annet etterlyser en egen konsesjonsordning for lukkede eller semilukkede anlegg.

Når det gjelder sosial bærekraft, omfatter dette begrepet mange ulike dimensjoner, men hovedfokus de siste årene har vært på fordeling, hvor havbrukskommunen har gjort krav på en større andel, i første rekke for å stille felles sjøareal til disposisjon, men også for å dekke utgifter til mer og bedre planlegging. Om Stortingets vedtak om nei til grunnrenteskatt og innføring av en produksjonsavgift vil stå seg over tid, avhenger mye av statsfinansielle forhold. Prosjektet anbefaler at kommunene må få mer igjen for å stille sjøarealer til disposisjon, i første rekke gjennom en bedre fordelingsnøkkel i Havbruksfondet enn det som nå er vedtatt (40 % kommuner og fylkeskommuner, 60 % stat).

Endelig viser scenarioene som er utviklet til den store usikkerheten som knytter seg til plutselige og uventede begivenheter (jokere eller svarte svaner), som i løpet av kort tid kan endre både markedssituasjonen og produksjonen. Koronapandemien, som utbrøt etter at prosjektet var startet, har til alt overmål vist hvordan en slik begivenhet kan endre alle forhold i verdikjeden. Prosjektet viser til at næringen også må ta høyde for slike begivenheter og tenke strategisk på hvordan de kan møtes. Havbruksnæringen har per nå (desember 2020) kommet relativt godt ut av krisen, spesielt sammenliknet med andre næringer, men det er ingen garanti for at man klarer å møte neste uventede begivenhet (joker) på samme måte. Kriseberedskap er følgelig sentralt, både hos den enkelte oppdretter, på områdenivå og på næringsnivå.

Da prosjektet startet i 2017 var arealknapphet en helt sentral flaskehals i den videre utvikling av havbruksnæringen. Som prosjektet har vist, er areal ikke en fast, gitt størrelse, men avhengig av teknologi og organisasjon. Behovet for kystarealer vil kunne reduseres hvis man lykkes med landbasert og offshore produksjon. Videre vil produksjon av postsmolt effektivisere hele næringen og gi bedre utnyttelse av en gitt MTB. Den største gevinsten vil imidlertid kunne oppnås ved ny teknologi (lukkede eller semi-lukkede anlegg), som kan bidra til å gjenåpne mange lokaliteter som har blitt forlatt, grunnet dårlig vannutskifting og lokal forurensning. For å få tilgang til større (og bedre) arealer er næringen avhengig av bedre legitimitet, det vil si større grad av aksept fra kystbefolkningen generelt og fra konkurrerende interesser spesielt. Det er et tankekors at produktet (laks) i dag har mye større grad av aksept enn det næringen har.​
​Prosjektet har hatt en bred tverrfaglig tilnærming og har fremskaffet viktig forskningbasert kunnskap om fremtidig forvaltning av norsk havbruksnæring. Hovedfokus har vært på regulering av produksjonen, arealforvaltning og områdesamarbeid, og det er utarbeidet flere scenarier for fremtidig forvaltning av næringen. 

Resultater og publiseringer fra prosjektet er formidlet bredt til næringen, forvaltningen og samfunnet forøvrig. En digital sluttkonferanse ble avholdt høsten 2020, med flere  hundre deltakere.
Havbruksnæringen er og må være svært dynamisk. Ny teknologi, endringer i markedene, evolusjon av sykdommer og parasitter, og endringer i bruken av og holdning til bruken av kystsonen er forhold som krever stadig tilpasning. Dette gir også behov for å vurdere endringer i forvaltningen av akvakulturnæringen og arealene i kystsonen. Ønsker om endringer kan for eksempel være sterkere offentlig kontroll med driften av akvakulturlokaliteter for å redusere risiko for sykdom eller spredning av parasitter, større innflytelse fra nasjonalt eller lokalt nivå på prioritering av sjøarealer til havbruk eller krav til drift, eller mer fleksibilitet for næringen slik at verdiskapningen kan økes.
Hovedformålet med dette prosjektet er å utrede og analysere relevante alternative forvaltningsmodeller for havbruk, slik at man får en kunnskapsbasert diskusjon om fordeler og ulemper med de ulike modellene. Det skal utarbeides et kunnskapsgrunnlag for ulike realistiske scenarier for forvaltningen av havbruksnæringen og arealer i sjø og analysere konsekvensene av de ulike scenariene for utviklingen av næringen. Både økonomiske, politiske og juridiske aspekt ved ulike forvaltningsmodeller vil vurderes.
Dette prosjektet vil foreslå alternativer for fremtidig forvaltning som kan øke verdiskapingen til næringen og samfunnet, og tar hensyn til andre interessenter.
Prosjektet vil søke å angi hva som kan gjøres på kort sikt innen rammen av dagens institusjoner og regelverk og hva som evt. kan oppnås på lengre sikt ved en reorganisering og nye institusjonelle løsninger. Prosjektet har tre delprosjekter. Forvaltningen på ett temaområde vil ha innvirkning på hvordan man kan og bør forvalte de andre temaene, og en samlet vurdering på tvers av temaene og de ulike scenariene for hvert tema utgjør delprosjekt 4.

Delprosjekt 1: Regulering av produksjon
Etablere et kunnskapsgrunnlag for produksjonsregulering inkludert scenarier for hvordan produksjonen i fremtiden kan reguleres og på hvilke nivå reguleringen kan skje.

Delprosjekt 2: Arealforvaltning
Etablere et kunnskapsgrunnlag for arealforvaltning inkludert hvordan gode metoder for planlegging av bruk og utnyttelse av sjøareal kan etableres. Vurdere hvilke krav som kan settes til drift av en lokalitet (inkludert tidsbegrenset tillatelse), og analysere konsekvenser av ulike alternativer for ressursrente.

Delprosjekt 3: Områdesamarbeid
Etablere et kunnskapsgrunnlag for områdesamarbeid, og på bakgrunn av kostnad-nytte-beregninger vurdere i hvilken grad dette kan brukes som et produksjonsoptimaliserende tiltak. Etablere et kunnskapsgrunnlag for hvordan eventuelt områdesamarbeid kan organiseres og analysere om næringen kan ta ansvar for slikt samarbeid, eller om det bør legges til forvaltningen.

Delprosjekt 4: Samlet analyse
Etablere et kunnskapsgrunnlag på tvers av hovedtemaene i prosjektet. Analysere hvordan de mest aktuelle scenariene og forvaltningsløsningene på de tre temaene vil kunne påvirke og samvirke med hverandre. Vurdere juridiske implikasjoner av aktuelle scenarier.
Resultatene fra prosjektet skal formidles gjennom faktaark, kronikker, artikler i relevante bransjetidsskrifter, vitenskapelige artikler, informasjonsfolder, presentasjoner på åpent sluttseminar, i tillegg til en åpen sluttrapport.
 
Formidlingen vil også inkludere bruk av sosiale media som Facebook og Twitter.
keyboard_arrow_up