Til innholdet

Effekter av rettslig rammeverk i havbruksnæringen: Regelverksforenkling

Sammendrag av resultater fra prosjektets faglige sluttrapport
Prosjektet har hatt som mål å undersøke hvordan faglig kunnskap og politiske målsettinger har lagt grunnlaget for beslutning om, utforming av og praktisering av dagens regelverk. Hva fungerer godt og mindre godt, og hvordan kan det eksisterende forvaltningssystemet forbedres, forenkles og effektiviseres?

Metodisk tilnærming har vært todelt. I prosjektets første fase gjorde man studier av eksisterende litteratur. Det ble gått igjennom og analysert et rikt skriftlig materiale, bestående av lovtekster, forarbeider, merknader og veiledninger til lovverket, rapporter og utredninger, brev og vedtak, vitenskapelige artikler og annet skriftlig materiale. Dette resulterte i en analyse som ble dokumentert i Nofimarapport 29/2015.

I prosjektets andre fase hadde man en annen tilnærming. For å belyse dagens forvaltningssystem og praktisering av regelverket ble det gjennomført landsdekkende kvalitative intervjuer av forvaltning og næring. Et omfattende kvalitativt materiale ble analysert og rapportert i Nofima rapport 37/2016.
 
Prosjektet har vært utfordrende med et høyt detaljnivå som er dokumentert i rapportene. Man sammenfattet problemstillinger, funn og anbefalinger i en egen rapport (brosjyreformat) som ble laget i A5. Denne er mer lesbar og egner seg til distribusjon.

Hovedproblemet med dagens forvaltningsstruktur er den sterke fragmenteringen. Hele fem (seks) departementer er involvert, samtidig som alle tre forvaltningsnivåer er involvert (kommune, fylkeskommune og stat). Flere av instansene som er involvert har i praksis vetorett, og kan stoppe tildeling av enhver lokalitet basert på den sektorinteresse de er satt til å ivareta. Det innebærer i praksis at ingen instans har det overordnete ansvaret, hvor fordeler veies opp mot ulemper. Samtidig er det også overlappende ansvarsområder, noe som kompliserer tilsyn og kontroll. Dette er det i stor grad enighet om, både blant oppdrettere og forvaltere. Uenigheten kommer i større grad til syne når det gjelder hva som kan gjøres for å forbedre strukturen.
 
Anbefalinger fra sluttrapporten 
Prosjektet har sett på hvordan faglig kunnskap og politiske føringer har lagt grunnlag for beslutning om, utforming av, og praktisering av dagens regelverk og som hovedmål ende opp med forslag til forenklinger av dagens regelverk, og anvendelsen av dette. Regelverket gir føringer for organiseringen og oppbyggingen av forvaltningen, ved at regelverket inneholder bestemmelser som delegerer myndighet og fordeler ansvar.
 
Samtidig er også regelverket et produkt av forvaltningsorganiseringen. Det kan derfor være mangelfullt å studere regelverket isolert, uten å se på forvaltningsorganiseringen også. Vi har sett på hvordan regelverket fungerer på et slikt overordnet nivå, og har i liten grad hatt fokus på detaljer i regelverket på paragrafnivå. De følgende anbefalinger tar sikte på forbedringer og forenklinger på systemnivå:

• Det bør legges til grunn et helhetlig bærekraftfokus for styring av havbruksnæringen. Dette må videreutvikles i form av retningslinjer og veiledere som bygger på nasjonale føringer for hva “bærekraft” skal innebære og hvordan de ulike bærekraftdimensjonene (miljømessig, økonomisk, sosialt) skal balanseres. Det bør vurderes behov og muligheter for næringsnøytrale bærekraftprinsipper.

• Det bør gjøres reformer i havbruksforvaltningen som innebærer en sterkere samordningsmyndighet, som gjør en samlet vurdering av om etablering av oppdrett skal tillates eller ikke. Samordningsmyndigheten bør få et overordnet ansvar i forhold til sektormyndighetene. Sektormyndighetene bør ikke ha vetorett. En større grad av samordning vil bidra til en mer helhetlig forvaltning, og forenkling av søknadsprosessen.

• Havbruksnæringen bør på sikt få en forvaltningsstruktur, som retter seg mot en samlet forvaltning av kystområdene. En minimumsløsning i dagens situasjon vil være å få en meklingsinstans (uavhengig av Fylkesmannen som har et mangfold av interesser å ivareta) som kan mekle der ulike sektororganer eller ulike nivå har interessekonflikter. Alternativt at det innføres en ordning inspirert av plan- og bygningslovens “innsigelsesordning” (Pbl. §§ 5-4 til 5-6) der parter og andre berørte interesser kan gis mulighet til å løfte prinsipielle saker opp til avgjørelse på departementsnivå.

• Det bør vurderes en mer sammenfallende geografisk inndeling av ansvarsområdene til sektormyndighetene. Dette vil gi en forenkling for næringsutøvere og andre brukere som vil få færre kontaktpunkter og en mer enhetlig forvaltningsstruktur å forholde seg til.

• Det er behov for en grenseoppgang mellom ulike fagmyndigheter når det gjelder ansvarsområder.

• Styrking av kompetanse, internt samarbeid og faglig oppdatering må prioriteres hos både kommuner og sektormyndigheter. Hos kommunene er det særskilt behov for å styrke kompetansen på kystsoneplanlegging.

• Det bør sikres en bedre tilpasning mellom kapasitet og arbeidsoppgaver i forvaltningen. Dette er særlig påtrengende i Mattilsynet. I flere etater vil kapasitetstilpasningen kunne skje ved forenkling av arbeidsoppgaver.

• Terskelen for søknadsplikt bør i noen tilfeller heves. Det kan for eksempel gjøres ved områdeklarering av lokaliteter, slik at det ikke blir nødvendig å saksbehandle anleggsendringer innenfor allerede klarert areal. Denne forenklingen vil spare ressurser både i forvaltning og næring.

• Regelverket bør være funksjonsbasert, for å sikre en bedre fleksibilitet for – og ansvarliggjøring av – næringsutøverne.

• Det bør utarbeides oppdaterte og mer presise veiledere for saksbehandling og forvaltning av havbruksnæringen, for å sikre adekvate beslutninger, forutsigbarhet og likebehandling. Det må også etableres bedre rutiner for oppdatering og revisjon av veiledere.

• Kommunene som planenhet er ofte for små til å oppnå en god arealdisponering av større sjøområder. Derfor bør det vurderes en mer aktiv bruk av statlige planretningslinjer samt nasjonale og regionale arealplaner, som i større grad tar hensyn til havbruksnæringens utfordringer.

• Det bør legges føringer på og motiveres til at kommunene utarbeider bedre og mer fleksible kystsoneplaner. Derigjennom vil også behovet for dispensasjoner reduseres.

• Bestemmelsene om KU på både tiltaks- og plannivå fordrer en veileder som gir presise anvisninger på hvilken informasjon som skal kreves relatert til havbruk. Havbruksnæringens antatte virkninger for sysselsetting og næringsvirksomhet, samt antatte økonomiske og sosiale virkninger må inngå i konsekvensutredningene.

• Det bør sikres en bedre koordinering mellom nasjonal havbruksforvaltning og kommunal kystsoneplanlegging. Herunder føringer i statlige planretningslinjer.  
 
• Det bør sikres mer kunnskap om havbruksnæringens effekter på miljø og samfunn. Det bør også utvikles mer kunnskap og modeller for en bedre sameksistens mellom ulike interesser i kystsonen, blant annet mellom havbruk og tradisjonell fiskerinæring.
 
• Det bør utvikles bedre forvaltningsverktøy for verdsetting og avveiing mellom ulike interesser og hensyn i kystsonen.
Næringens vekst er avhengig av politiske føringer, men også av lover, reguleringer og hensiktsmessige institusjoner. Prosjektet er svært relevant i så henseende. Tidsmessig er prosjektslutt og resultatformidling godt beregnet, gitt Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) sin oppstart av arbeidet med forvaltningsorganisering og regelverk i havbruksnæringen. I dette arbeidet deltar i tillegg til NFD, alle relevante fagdepartementer.
 
Resultatene fra prosjektarbeidet presenteres bredt på eget fagseminar ved prosjektslutt. Resultater fra prosjektarbeidet skal også presenteres separat for arbeidsgruppen i NFD og i eget internseminar i Mattilsynet.
 
Det er stor etterspørsel etter fagpresentasjoner basert i dette prosjektet, særlig fra fagdirektorat / tilsynsmyndigheter og organisasjoner i sjømatnæringen. Ellers er konsentrat av hovedfunn i prosjektet, med anbefaling om justeringer og forenklingstiltak, presentert i en lettlest / lett tilgjengelig brosjyre, i tillegg til avtalte rapporter og fagleveranser i prosjektet.
Gode rammebetingelser er avgjørende for havbruksnæringens videre utvikling. Forskning og utvikling (FoU) som fokuserer på konsekvenser for havbruksnæringen ved innføring av regelverk/lover/forskrifter og reguleringsordninger, samt dokumentasjon av hvordan regelverket blir håndhevet, er dermed viktig. 
Å analysere hvordan faglig kunnskap og politiske føringer har lagt grunnlag for beslutning om, utforming av, og praktisering av dagens regelverk og som hovedmål ende opp med forslag til forenklinger av dagens regelverk, og anvendelsen av dette.
Prosjektets nytteverdi for havbruksnæringen vil være en klargjøring av rammebetingelser, skjønnsutøvelse og regelverksendringsbehov som forenkler og bedrer aktørenes daglige drift og konkurranseevne. Prosjektet vil bidra til forenkling og mindre byråkrati i forvaltning og myndighetsutøvelse, i tråd med tidligere uttalte politiske ønsker om en strategi for avbyråkratisering av rammebetingelser som er til hinder for utvikling og vekst i havbruksnæringen.
Prosjektgruppen er en bredt sammensatt gruppe med aktivitet på ulike forskningsområder som i ulik grad er relatert til de tre arbeidspakkene (AP):
 
AP1: Bærekraft og reguleringsmekanismene
AP2: Forvaltningspraksis
AP3: Regelverkskonflikter og forenklingsgrunnlag
 
Dette gir en tverrfaglig styrke med en kunnskapsbasis som vil komme til nytte i prosjektet.
 
Prosjektet vil ved hjelp av sekundærdata og tilgjengelig litteratur trekke en historisk linje på utvikling av regelverk, regelverksmekanismer, forvaltningsorganisering og -praksis og knytte denne til havbruksnæringens utvikling og legitimitet slik den fremstår i dag. 
 
Det vil bli utformet og gjennomført en intervjuundersøkelse som adresserer de tre arbeidspakkene og som retter seg mot følgende nivåer:
 
• Næringsnivå: havbruk og andre næringsinteresser
• Forvaltning: nasjonalt og regionalt
• Politisk: etablering av juridiske rammebetingelser
 
Analyse av utvalgte saker/tilfeller som har vært med på å utvikle forvaltning- og rettspraksis med relevans for næringsutvikling vil være en del av leveransen.
Følgende formidlingsaktiviteter er planlagt:
• faktaark
• fagrapporter
• populærformidling i bransjetidsskrifter
• vitenskapelig artikkel i fagtiddskrift
• løpende nyhetssaker og kronikker undervis i prosjektet
• foredrag for havbruksnæringen o.a. etter avtale med FHF
• innspill til regjeringens arbeid med forenkling av regelverk
• fagseminar ved prosjektslutt
 
I tillegg vil deltakere i prosjektet formidle på institusjonenes nettsider og andre media.
keyboard_arrow_up